十九大报告关于“生态文明建设”的表述,为建设中国特色社会主义现代化强国赋予了“绿色”内涵,被视为生态文明建设新时代开启的标志。
法制日报记者 蒲晓磊
10月21日,各国环境法典编译出版国际研讨会在京举行,正好是在党的十九大召开期间。
“半年前,我们筹划这次会议时,并不知道会在这样一个具有历史意义的时刻与具有划时代意义的十九大‘巧遇’。前几天,我们收看了十九大开幕式,十九大报告对生态文明建设有许多新论断、新部署,对于进入新时代的中国环境法治建设,开启环境法学研究新征程具有非常重要的指导意义。”全国人大代表、全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅近日在接受《法制日报》记者采访时说。
吕忠梅认为,在这个新的历史时代,环境法学人应该承担起新的历史使命——推进环境立法法典化。
“目前,我国环境法律制度的框架已基本形成,但环境法对于社会关系的调整、生态环境保护秩序的建立和维护的作用没有得到充分发挥,是环境质量总体上仍未实现根本性好转的制度性制约。因为分散式立法既难以解决部门利益主导环境立法的问题,难以解决环境法律之间的重复、断裂、冲突和真空等问题,也难以解决法律一体施行问题。”吕忠梅认为,编纂环境法典是消解上述弊端的有效路径。
为生态文明建设提供可靠保障
十九大报告关于“生态文明建设”的表述,为建设中国特色社会主义现代化强国赋予了“绿色”内涵,被视为生态文明建设新时代开启的标志。
新时代、新矛盾、新思想、新方案、新目标——吕忠梅这样解读十九大报告中关于生态文明建设的表述。
“十九大报告指出,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。目前的生态环境状况还不能够满足人民需要,就是这个新矛盾的突出表现。”吕忠梅说。
十九大报告提出,加快生态文明体制改革,设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。
“这意味着十九大以后,生态环境领域的体制改革会迅速推进。”吕忠梅认为,在这种背景下,推进环境立法法典化的进程恰逢其时。
吕忠梅指出,从1979年颁布环境保护法(试行)开始,我国的环境立法一直走在快车道上。立法的数量比较多,修订的频次也比较高,“但是,在环境立法数量快速增长的同时,分散式立法的弊端也日益突出,环境资源法律之间的重复、断裂、冲突和真空等问题凸显。”
吕忠梅建议,通过编纂环境法典实现法律之间的有机协调和建立统一实施机制,“编纂法典不是汇编,而是要以一定的概念体系和基本原则为指引,厘清法律制度之间的逻辑关系,通过立法技术性的安排,让有关法律制度能够相互衔接,形成完整的制度体系。”
“积极推进环境立法法典化工作,对现有环境资源相关立法进行体系化编纂,形成原则一致、结构合理、制度协调的生态环境法律规范,必将为生态文明建设提供可靠保障。”吕忠梅说。
中国特色社会主义进入新时代,意味着近代以来久经磨难的中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃,迎来了实现中华民族伟大复兴的光明前景——十九大报告的上述论述,让厦门大学法学院教授徐国栋印象深刻。
“环境法典的制定应该构成我国软实力的一部分,是我国强起来的有力支撑。”徐国栋认为,编纂环境法典所起到的一个至关重要的作用,就是树立国家形象。
环境立法法典化条件已具备
在编纂环境法典时,一个绕不开的问题就是:条件是否具备?
为了分析这个问题,吕忠梅专门从理论研究、法治实践、公共参与、社会需要等角度作了研究。
“目前,我国已经制定了30余部环境与资源保护方面的法律,环境法的范畴体系也已形成,环境法方面的理论研究水平也达到一个比较高的层次。”吕忠梅说。
“在环境执法方面,环境保护部成立了不按行政区划的六大督察中心,对于环境执法的情况进行不断的督察；在环境司法方面,按照我统计的数据,全国已有976个环保审判组织,14个省高级法院成立了环保法庭,21个地方的三级法院成立了环保法庭,全国900多个环境保护审判组织现在每年受理的案件数量超过30万件。”吕忠梅认为,相应的法治实践工作也为环境立法法典化提供了支撑。
与此同时,公共参与的热情也在逐年上升。
“目前已有700多个公益组织有提起环境诉讼的资格,一些环境公益组织经常发布相关报告,环境保护的志愿者越来越多,极大地推动了环境保护。”吕忠梅说。
“现在,社会经济的发展也提出了环境立法法典化的需求。绿色发展理念的核心就是妥善处理经济发展与环境保护的关系。绿色发展不是只要绿色不要经济,而是要谋求两者之间的平衡,实现‘经济要环保,环境要经济’的发展。环境立法法典化要为实现这个目标作出更大贡献。”吕忠梅说。
不仅如此,在吕忠梅看来,环境立法法典化还要承担另外一项重任:为全球治理方案提供中国智慧。
“习近平总书记指出,要打造人类命运共同体。我们共同生活的环境,正是人类命运共同体中的重要方面。为生态文明体制建设提供保障的环境法典,也将是全球治理中的中国智慧和中国方案的贡献。”吕忠梅说。
加快推动环境立法法典化研究
吕忠梅坦言,环境立法法典化仍然面临着不小的问题与挑战。
“环境立法法典化过程是法学与立法的有机结合与相互促进,必须要有环境法学理论共识和高素质的法学家队伍。但目前,环境法的理论共识和知识共同体方面都还存在不少问题。理论研究上的‘复制产品多创造成果少,伪劣知识多优质贡献少,利益驱动多智性建树少’,能够真正认识中国现实的环境法问题、提出有效解决方案的理论成果仍然不够。”吕忠梅说。
中国人民大学法学院教授竺效认为,在技术上探讨如何进行环境立法法典化的方案,需要学者达成共识,“例如,环境基本法已明确规定了一些公众参与的制度,是不是在每一部单行法中都要再讲一遍?”
尽管挑战不小,但解决这些问题,正是学者的责任。
“环境法典编纂,不可能一蹴而就。现在,我们开始启动环境法典编纂的研究工作,希望能够为中国环境法的发展提供学者的建议方案。每个时代,学者都有时代的使命,在生态文明建设的新时代,我们应该担负起推动环境立法法典化的使命。”吕忠梅说。
对于如何推动环境立法法典化,与会专家分别给出了自己的建议。
“从法学研究的角度,环境法学者既要了解国情,也要了解各个国家的环境法学现象,在深入研究的基础上拿出自己的成果和法典化方案。”吕忠梅认为,在推动环境立法法典化过程中,学者首先要做好自己的工作。
吕忠梅还建议,将环境法典编纂列入十三届全国人大常委会立法规划,并适时启动相关研究论证工作,待条件成熟时提请审议。
有专家认为,环境法典的编纂,可以采用适度法典化的方式。
“法学界应加强对国外单行法、法典和综合性立法等环境法立法模式的研究和探讨。”复旦大学法学院教授张梓太认为,在对环境法律制度进行初步法典化时,要设立一个更具可操作性的目标定位,例如可以先从污染立法做起,随着法典不断发展成熟,再适当进行更高程度的法典化。
中国社科院法学所研究员刘洪岩同样认为,万能型的法典化并不具备太大的可行性,建议考虑适度法典化,同时,要注意借鉴国外的先进经验,把别国经验与中国实际相结合,探寻出一条适合中国环境法典化的发展路径。
对于“适度法典化”的思路,福州大学法学院教授黄辉有着不同看法:“民法典制定的时候,并没有适度法典化的考虑。同样,我们在环境立法法典化之前,就用这种理念‘自捆手脚’,将不利于法典化工作的开展。”
环境保护部政策法规司司长别涛认为,近年来我国环境执法力度不断加大,生态环保领域专门适用于环保制度党内法规性的文件数量很多,应当研究如何进一步把党内法规中的一些环保规定,通过法律的程序转化为国家立法,从而更好地推动环境立法和生态体制改革。
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